8848城市经济研究院

此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

   
  站内搜索:  
栏目列表
 
 
当前位置: 主页 > 学术交流 > 发展战略研究 >
 

“后城市化时代”前后,城市基础设施建设如何可持续发展?


时间:2015-05-25 09:51   来源:中国城市网   作者:林玥玥    点击:



摘要:然而随着城镇化进程的加快,城市基础设施建设的社会客观需求与当地财力不足之间的矛盾日益突出,资金投入不足,导致基础设施建设后劲乏力,城市综合承载能力水平不高,甚至出现城市基础设施和公共服务设施严重滞后的现象,现已成为影响和制约城镇化建设健康发展的一大瓶颈。


加强城市基础设施建设是统筹稳增长、调结构、促改革,以薄弱环节建设为抓手,促进民生改善和经济持续健康发展的重要举措。城市基础设施建设既利当前更利长远,既能增强城市综合承载能力、造福广大群众、提高以人为核心的新型城镇化质量,又能拉动有效投资和消费、扩大就业、促进节能减排、推动经济结构调整和发展方式转变。

然而随着城镇化进程的加快,城市基础设施建设的社会客观需求与当地财力不足之间的矛盾日益突出,资金投入不足,导致基础设施建设后劲乏力,城市综合承载能力水平不高,甚至出现城市基础设施和公共服务设施严重滞后的现象,现已成为影响和制约城镇化建设健康发展的一大瓶颈。

原中共浙江省委、杭州市委书记、杭州城市学研究理事会理事长王国平指出,在推进2.0版城镇化的进程中,“钱从哪里来、地从哪里来、人往哪里去、手续怎么办”这“四大难题”不容回避。其中,“钱从哪里来”问题又是“四大难题”的重中之重、难中之难。要解决“钱从哪里来”难题,核心环节在于深入研究土地,要做到节约用地、集约用地、优地优用,确保城市土地经济效益、社会效益、生态效益的最大化。

“后城市化时代”之前的“土地财政”模式

土地财政,通常指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出,属于预算外收入,又叫第二财政。中国大陆搞城市经营和土地财政,最早是从香港学过来的,政府要先收购私有土地,初步开发后进行出让。土地财政的形成是农地征收制度、土地储备制度、土地招拍挂制度、土地出让金制度四大制度共同发挥的结果。经济发展城市扩张所带来农地转为建设用地增值收益的主要部分成为地方政府的土地财政收入,并最终成为国家财政的组成部分,用于国家发展战略和调节不同利益主体之间的利益关系。

事实证明,土地财政能为城市发展解决“钱从哪里来”的问题,开辟城市建设资金渠道,比如交通、环境、能源、教育、医疗、就业、治安、社会保障、征地拆迁和公共基础设施建设等。只要坚持“取之于民、用之于民”的原则,将土地财政逐步纳入综合开发、协调推进的良性循环中,使城市建设、城市改造与房地产开发有机协调同步进行,就能充分发挥土地资源的效益,较大幅度地增加城市建设的资金,从而推进城市基础设施的建设。

清华大学恒隆房地产研究中心主任郑思齐教授表示,“以地生财,以财养地”是中国当前经济发展中城市建设投融资模式的核心特征,即通过“土地出让收入”和“土地抵押借款”相结合的“土地融资”模式为多数城市的基础设施投资提供重要的资金来源,同时城市基础设施投资又通过同时改善企业的生产环境和居民的生活质量,进一步推动后续土地价格的上升,为地方政府在未来获得更多土地出让收入创造了条件,是一种“土地融资——城市基础设施投资”间自我强化的正反馈关系。这种极具中国特色的“经营土地”战略作为地方政府在目前中央财政分权体制下“钱袋子”捉襟见肘时的必然选择,对中国许多城市的经济增长和城市形象提升做出了很大的贡献。

王国平指出,对于许多欠发达地区来说,要有足够资金能用于城市管理和建设,土地出让或许是唯一的办法。城市化率是最重要的现代化指标,目前中国城市化率55%,每年增加一个百分点,到70%的发达国家一般城市化率,还有15年机遇期。土地财政既可持续又不可持续,可持续指的是,土地财政至少可以持续到2030年中国城市化达到70%之前,也就是城市化进程结束、中国进入“后城市化时代”之前。在这15年里,土地出让金将会是支持城市发展的主要财政来源。

土地出让金的首要功能就是供给城市公共设施,包括道路交通、医疗卫生等基础设施和地下管网、水电煤气等市政设施。在城市化快速推进的背景下,地方政府应对公共设施需求剧增,土地出让金在短期内筹集规模化资金和撬动社会资金上,具有非常高的效率。

 

香港:以土地批租制度为基础的“土地银行”

中国有一个近在咫尺、经历考验并总体而言相当成功的模式可资借鉴——香港。150多年来,在使用土地收入方面,香港比任何一个地区做得都好。土地收入持续支撑了香港的经济繁荣及其低税率和简单税制。从香港发展的经历来看,香港政府以执行“自由放任”的经济管理而闻名于世,它是世界知名的避税港,始终实行低赋税的财税政策和政府干预最小化的经济政策,由此限制了香港政府的税收筹集能力。在香港实现工业化与城市化的过程中,公共土地政策作为政府宏观调控的重要手段,担负着筹集基础设施建设资金、控制城区扩展、促进工业和公屋开发等多项职责。但鉴于香港相对独立的财政地位,在调控目标选择上,相当长的一段时间内,香港政府不得不优先考虑通过土地批租获取财政收入。

香港土地收入制度的核心是,自1842年至今,香港政府一直对香港几乎所有房地产拥有永久性的核心产权。这一政策出现的现实原因是为保证英国这一新的殖民地的基础公共融资(受到英国在北美殖民地失败教训的影响)。这一模式证明了其存在的价值,于是得以进一步发展,并作为香港财政收入制度的一个关键方面固化下来。开始时,英国政府只允许期限为99年的土地批租,并且,相关租约对土地用途进行了严格的规定。其结果就是土地收入的迅速增长,前期来自土地销售,后期来自土地使用者为升级或更换所租土地上建造的任何设施通常所要缴纳的契约修订补价。

自1842 年成为英国殖民地后,香港就开始实行土地批租制度,即港英政府向开发商或土地使用者批租土地,开发商或使用者通过承租批准期限内的土地使用权,并向港英政府一次性缴纳规定期限内的土地使用权出让金。回归后,根据基本法规定,香港的土地批租制度没有改变。香港《土地拍卖条例》于1886 年立法,其后几经变更。现行土地拍卖条例规定,土地所有权属于政府,批出土地使用权(一级土地市场),实行有偿有期有条件使用。在实践中,香港政府实行“土地批租”制度,把土地使用权售卖给开发商或土地使用者,使用者必须付出经济代价,即付地价。香港土地批租的方式有公开拍卖、招标、协议三种。公开拍卖主要用作一般用途的土地。投标主要是针对于那些政府鼓励发展、投资庞大、技术水平高而又不适宜在多层大厦设厂经营的工业投资用地。协议一般用于两种情形:一种是土地尚未列入发展计划,但被购买人看中,可直接与政府协商取得官地;另一种是用于非牟利的公共事业,如学校、医院、庙宇等,可以通过私下协商的方式申请以优惠条件批租,政府只收取名义地价。

根据一般的现代衡量标准,香港被认为是一个税基狭窄的地区。但是,如果考虑到香港的全部收入基础,整个情况就会发生显著变化。当土地收入被纳入到公共财政收入范围之内时,结果发现香港比大多数发达国家和地区拥有更为广泛的收入基础。在2013-2014年香港发展预测中,土地收入约占政府全部收入的16%。这一规模已经超过了最近一年中政府收入的20%。实质上,这仅仅是土地销售收入与契约修订补价之和,还不包括与房地产行业有关的印花税和所得税。几十年前,直接来源于土地的收入超过政府全部收入的30%。这些基础也是保证香港在100多年的殖民地时期持续繁荣发展的根本。

香港住宅楼的高密度很大程度上是由于香港的土地收入制度所造成的。通过限制土地供应,香港政府维持着自己的“土地银行”,保证每块批租的土地都获得最高的价格,以及高额的再开发补价。这一制度也保证了香港居民能够享受作为世界上最优之一,以香港地铁为核心的低成本公共交通系统,以及一流的通讯系统,卫生、医院、教育、娱乐、购物等设施。

进入“后城市化时代”, 创新基础设施建设融资模式任重道远

比较历年来全国土地出让金收入的数据变化, 2010、2011、2012三个年度,全国土地出让金收入在地方财政收入中的平均占比已达60.28%,这从一个侧面反映了我国地方财政收入结构的严重不合理,以及地方财政依靠资源收益的脆弱性,从而折射出我国财政结构、产业结构的低端性与非合理性。土地出让收入已经成为地方财政收入的重要支撑,也是城市建设资金的重要来源之一,财政收入结构的不合理性也日益凸现。一旦土地财政的不可持续性时期到来,城市建设发展长期以来过度依赖的土地财政也将遭遇瓶颈。这相对于巨大的、迫切的城市建设投资需求来说将无疑是严峻挑战。

习近平总书记指出:“在基础设施建设方面,我们的思路还应该更开阔一点,尤其要充分利用浙江民间资金充裕的优势,广泛吸引社会资金,实行多元化投入。近几年来,国家实施积极的财政政策,加大政府投资的力度,拉动经济增长,收到了积极的效果。从长远来看,仅靠政府投资是不够的。要保持经济的持续快速增长,必须多管齐下,其中一个很重要的方面就是充分调动民间投资的积极性,扩大民间投资的规模,形成经济增长的内生机制。这是一个十分重要的、带有方向性、根本性的问题。要进一步放宽投资领域,一些具有赢利能力的基础设施建设项目,能放的要放。”

在土地财政走向尽头的时刻,城市建设投融资应充分发挥财政投资的公共职能作用和市场投资的主渠道作用,政府应把建立和培育国有、民间以及外国资本公平竞争的城市建设投资市场与环境作为重点,把融资市场构筑成城市建设投融资的主渠道。

2013年7月,国务院总理李克强先后主持召开部分省区经济形势座谈会和经济形势专家企业负责人座谈会。李克强明确提出,鼓励民间资本进入基础设施建设领域。加强城市基础设施建设,要深化投融资体制改革,在确保政府投入的基础上,充分发挥市场机制作用,吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。鼓励民间资本进入基础设施建设领域,一方面拓展了民间资本的发展空间;另一方面也缓解了政府所承担的社会责任压力。

国际上城市基础设施的建设以政府与市场共同参与为主体,融资以多元化渠道为依托,收益以合理的价格机制为支撑,还款则以财产税为主的税收体系为保障。美国对基础设施建设的原则是“能交给市场的都交给市场”,而在政府负责的基础设施和公用事业领域,最主要的融资工具是市政债券,占比达90%-95%,政府财政投资占比仅为5%-10%。以城市市政公用设施建设固定资产投资为例,美国市政债余额约占GDP比重基本保持在15%-20%,日本这一比重更是高达40%。而在我国,被称为“准市政债券”的城投企业债券融资余额占GDP比重尚不足2%。

我国基础设施和公用事业主要以国有资本经营为主。世界银行报告显示,地方政府负担的基础设施建设部分,发达国家平均为35%,发展中国家平均在13%左右,而中国政府承担了超过一半的责任,民间资本却被排除在基础设施建设之外。2002-2011年,我国社会融资额由2万亿元增至12.83万亿元。民间资本虽然呈现出日渐活跃的趋势,但却未能有效投入到基础设施领域。据统计,私人控股企业在交通运输、邮政、水利、环境和公共设施管理等公用事业领域的固定资产投资,占这些领域全部投资的比重均不足10%。如何拓宽基础设施融资渠道,以化解地方政府债务风险和满足城镇化发展所增加的资金需求,是城镇化健康发展面临的重要议题。

 

“轨道交通土地综合利用模式”维持香港交通基础设施自身造血机制

由于内地的基础设施用地具有公益性质,大多是无偿划拨取得,而部分基础设施用地在一定条件下具备经营性质,适用有偿出让。在这方面,香港“轨道交通+土地综合利用”模式中, 港铁公司获取地铁沿线土地开发权的做法值得借鉴。港铁公司通过提前与政府磋商地契条款,以协议出让方式并按当时市场价格商讨地价,有偿获得土地使用权。这对于内地逐步推广实行经营性基础设施用地有偿使用,充分发挥土地市场的决定性配置作用,实现土地的价值,减轻政府公共财政压力,缩小划拨供地范围,具有重要的借鉴意义。

“轨道交通+土地综合利用”的模式是一种集地铁投资、建设、运营和沿线土地综合开发于一体的综合开发模式,是由香港铁路有限公司(简称“港铁公司”)统筹开发的。概括地说,在进行地铁设计和建设时,地铁公司除进行地下铁路施工建设外,还同时获得地铁上建造房屋的土地开发权,地铁公司以地铁建设启动前的原始价格为准,向政府缴纳土地出让金。此后,地铁公司建设、经营地铁,独立或邀约其他开发商一起在地铁上进行房地产开发,通过所建房地产的出售和出租获利。此外,香港地铁系统通过其享有的开发权对交通服务进行补贴,这种开发权通常涉及新建立的地铁线路和站点。高人口密度(以及主要由昂贵的车库费用造成的低轿车使用率)也使得大型巴士、小型巴士和出租车网络具有更强的生命力。

尽管“轨道交通+土地综合利用”模式的综合效益显著,但并未给政府的公共财政造成巨大压力。其投融资模式反而将政府从轨道建设运营的庞大公共支出中解放出来,减轻公共财政压力。香港轨道交通的建设费用中,来自政府的投资只占其中的一部分,主要通过政府在建设初期一次性注入港铁的股本资金进行支持。相关数据显示,除去政府在初期的注资322亿元港币,政府自港铁所获得的财务收益累计达到2182亿元港币,且仍在不断增长中。

目前,内地城市基础设施建设投融资体系主要包括商业贷款、发行城投债券等。由于单个基础设施项目通常具有投资规模大、成本高、周期长等特点,这就要求市场必须能够提供长期、集中、大额的资金来源。有些基础设施本身盈利能力相对较弱,投资回报期长,而且现金流入“前低后高”,造成短期收益较低,难以从商业性金融机构获取资金,投资者的收入难以保证,商业金融也难以介入,造成总体融资能力较弱。因此,需要政府和市场应当形成有机结合的配置机制,充分发挥政府的主导作用,建立多渠道的融资体系。

香港政府在项目的实际操作过程中,根据当地轨道交通的实际情况和政府财政的承受能力,制定项目运作模式、补贴方式、支持政策等。在确定轨道交通的投融资政策后,由政府成立轨道交通投融资公司,代表政府发挥出资人的作用,并采用市场化操作方式,引进轨道交通的投资者。香港这种政府主导的投融资模式,对于内地发展交通等基础设施建设时有效拓展融资渠道,充分发挥市场化运作功效,具有一定的借鉴作用。

结语

在新的历史条件下,城市建设资金应主要源于市场而非财政。按照市场经济的要求,在目前已经形成的政府、企业、个人、外资等多元投资主体并存的格局中,政府财政性资金不应涉足城市基础设施建设竞争性领域,已经涉足竞争性领域的要逐步地、坚决地退出,让财政资金体现其最应该具有的公共财政职能和价值。

对于地方政府来说,首先要把城市建设的财政性资金按规定足收足用好,全部用于城市建设非竞争性项目或必要的市政公用事业补贴,坚决杜绝财政性城建资金挪作他用的做法。其次最为重要的是政府要按照市场经济体制的要求,科学界定城市建设领域财政投资与市场投资的界限,把建立与完善城市建设投融资体制和投融资市场作为城市建设发展的重要着力点,把主要的精力集中在市场的投融资规则制定和规则执行上来。在规则制定方面要体现市场经济要求、开放竞争理念、城建行业特点以及多种效益兼顾。在规则执行方面,要突出不打折扣精神和公正公平原则,尊重合法资本在市场中的应有权利,坚持各种资本面前一视同仁,把国家关于开放城市建设投资市场,鼓励各类资本进入城市建设领域,建立完善的城市建设投资体制和投资市场的各项政策落到实处。用规范的城市建设市场投资体制与机制为城市建设与发展提供稳定的、源源不断的资金和资本支持。

规避土地财政逐步萎缩给城市建设投资带来的风险,为城市发展提供稳定的、充裕的建设资金,是政府和城市管理者义不容辞的责任和使命,需要立足于完善多元化、多层次、多渠道的城市建设投融资体制,创新城市建设投资模式和方式,改革城市建设的投融资理念和方法,才是解决城市建设投资的根本之道,才能为城市基础设施建设发展挖掘出巨大的资金“富矿”。

 

 

 

 

    分享到:0

 

 

 

8848城市经济研究院
     

地址:北京东城区安定门东大街28号雍和大厦D座808室 邮编:100007 京公网安备:11010102002506
电 话:86-10—64097285 传 真:86-10—64097385 邮箱:2429300041@qq.com
版权所有:北京金建经济技术服务公司     京ICP备:12011909号     技术支持:中国企业集成网

官方微信   官方微博